Pułapka budżetu partycypacyjnego – zarządzanie ubóstwem

Bezpośrednio po zwycięstwie Partii Pracowniczej w Brazylii w październiku 2003 r., dziennikarze największych dzienników finansowych napisali, że Luis Inacio (Lula) da Silva, wówczas kandydat na prezydenta, musi wykonać szereg kroków, by dotrzymać obietnic „fiskalnej odpowiedzialności” i umowy zawartej z Międzynarodowym Funduszem Walutowym w ramach 30 miliardowego pakietu „pomocy”. Redaktor „Financial Times” napisał:

“Pan da Silva musi działać szybko, by zdobyć reputację odpowiedzialności ekonomicznej. To oznacza właściwe decyzje przy obsadzie odpowiedzialnych stanowisk ekonomicznych, odłożenie w czasie obietnic zmian społecznych i skoncentrowanie się zamiast tego na jeszcze bardziej restrykcyjnej polityce fiskalnej [bardziej restrykcyjnej niż polityka poprzedniego rządu Cardoso], aż do momentu, gdy spadnie stosunek długów do PKB.
Kenneth Rogoff, wysoko postawiony ekonomista przy Międzynarodowym Funduszu Walutowym ostrzegł, że jak by na to nie spojrzeć, „reform strukturalnych w Brazylii, które muszą zostać zrealizowane przez rząd da Silvy, nie da się przeprowadzić bezboleśnie… Nie ma innego wyjścia, jeśli społeczność międzynarodowa ma zachować zaufanie do brazylijskiego systemu finansowego i jeśli ma on uniknąć całkowitej zapaści.”

I tu właśnie jest sedno problemu: jeśli Brazylia ma nadal spłacać uciążliwy dług wobec zagranicznych wierzycieli, będzie konieczne przeznaczenie na ten cel 3,6 miliarda Reali miesięcznie. Te pieniądze nie będą mogły być przeznaczone na finansowanie publicznej służby zdrowia (już i tak znajdującej się na krawędzi zapaści), szkół i płac dla pracowników sektora publicznego.

Obserwatorzy międzynarodowego kapitału finansowego – MFW i Bank Światowy – domagają się wciąż bardziej restrykcyjnej polityki finansowej. Co to mogłoby oznaczać dla pracowników sektora publicznego w Brazylii?
W liście napisanym do Luli przed wyborami, Federacja Pracowników w Brasilii podkreśliła, że nie jest możliwe pogodzenie potrzeb mas pracowników brazylijskich - którzy głosowali na Lulę i Partię Pracy, aby zakończyć 8 lat zaciskania pasa - z żądaniami MFW i BŚ. Pracownicy napisali, m.in.:

„W ciągu ostatnich 8 lat, nasze zarobki zostały zamrożone. Pilnie potrzebujemy podwyżki w wysokości 89,12% tylko po to, by utrzymać się na powierzchni. To żądanie zostało wysłane przez federację pracowników państwowych i miejskich do obecnego prezydenta Fernando Henrique Cardoso. Towarzyszyły temu żądania dotyczące m.in. zachowania parzystości pomiędzy czynnymi i emerytowanymi pracownikami sektora publicznego, stworzenie kontraktu ramowego dla wszystkich pracowników sektora publicznego w Brazylii, odbudowanie podstawowych usług społecznych, które zostały zniszczone w trakcie prywatyzacji i deregulacji, oraz uznanie 56 podstawowych praw pracowników sektora publicznego, które zostały zlikwidowane.

Towarzyszu Lula. Jesteśmy przekonani, że teraz nadszedł moment, żeby zmienić kurs. Teraz albo nigdy. Właśnie dla tej chwili stworzono Partię Pracowników 23 lata temu i dla osiągnięcia tego celu rozwinęła się w masową partię brazylijskiej klasy pracującej. Dziś, miliony pracujących i wyzyskiwanych ludzi wspierają Pana kandydaturę, ponieważ widzą w zwycięstwie Pana i Partii Pracowników możliwość kroczenia do godnej przyszłości dla młodzieży i dla tych, którzy zarabiają na swoje utrzymanie. Widzą możliwość zbudowania podstaw do stworzenia prawdziwie demokratycznego i suwerennego kraju, gdzie to lud – a nie MFW – określa naszą przyszłość.”

Na swoim pierwszym przemówieniu po wygranych wyborach, Lula przyrzekał szybkie działania, aby zmniejszyć skalę zjawisk takich, jak niedożywienie i jednocześnie chciał uspokoić inwestorów, że zamierza prowadzić „umiarkowaną” i „odpowiedzialną” politykę ekonomiczną.

Lula powiedział: “Nawet z restrykcjami budżetowymi jesteśmy przekonani, że będzie możliwe od pierwszego dnia rozpoczęcie energicznych działań w dziedzinie socjalnej.” Lula wskazał na przykład samorządów w rękach Partii Pracowników w brazylijskich miastach i regionach, aby udowodnić, że odpowiedzialność fiskalna i „kreatywność socjalna” mogą iść ramię w ramie, aby zaspokoić aspiracje „ogółu brazylijskiego społeczeństwa”.

Co oznaczała “kreatywność socjalna” w Porto Alegre

Idea wprowadzenia odpowiedzialności fiskalnej jednocześnie z “kreatywnością społeczną” od dawna była lansowana przez pewne skrzydło wewnątrz Partii Pracowników.

W Porto Alegre i w całym stanie Rio Grande do Sul wprowadzono “kreatywne” ustawodawstwo, określane mianem “budżetu partycypacyjnego”. Władze Porto Alegre zdominowane przez Partię Pracowniczą pierwsze wprowadziły „budżet partycypacyjny” 13 lat temu, nazywając go „innowacyjną formą zarządzania”. Inne miasta i regiony, w których rządziła PP wkrótce poszły tą samą drogą.

Dziś, wiele osób, zarówno członków partii, jak i osób nie będących członkami PP wspiera ideę stworzenia „Paktu Społecznego” pomiędzy „podmiotami społeczeństwa obywatelskiego” po październikowym zwycięstwie wyborczym. Dla nich Porto Alegre, ze swoim „budżetem partycypacyjnym”, jest drogą naprzód.

Czym jest “budżet partycypacyjny” i dlaczego Bank Światowy nazwał władze miasta Porto Alegre „najlepszym uczniem” Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego?

Budżet Porto Alegre, tak jak w przypadku wszystkich miast w Brazylii jest częścią budżetu określonego przez rząd federalny. System budżetowy zakłada, że każdy region musi wpłacać swoją część funduszów na pokrycie długu zagranicznego przygniatającego Brazylię: 300 miliardów dolarów. Władze regionów określają z kolei część długu, która musi zostać spłacona przez władze miejskie poszczególnych miast znajdujących się w regionie. W ten sposób, wszystkie szczeble władz są bezpośrednio zaangażowane w spłacanie długu zagranicznego. Rząd federalny nie musi sam się martwić obsługą długu.

“Partycypacyjny” aspekt budżetów regionalnych i miejskich dotyczy tylko stosunkowo małej części całości budżetu. Nie może być mowy o podważaniu zasadności spłacania długu zagranicznego – choć jest to najpoważniejszy element budżetu. Spłata długu jest automatyczna i nigdy nie została podważona przez burmistrzów i gubernatorów należących do Partii Pracowników.

Co stanowi o “partycypacyjności” procesu? Otóż organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, związki zawodowe mogą na równej stopie określać priorytety budżetowe tej części budżetu, która pozostała po spłaceniu długu. Innymi słowy, oczekuje się od nich, że pomogą „dystrybuować” niedobory budżetowe. Te organizacje stają się więc częścią procesu zarządzania ubóstwem. Dlatego działacze Partii Pracowników, którzy nie zgadzają się z tym modelem przezwali go „partycypacyjnym zaciskaniem pasa”.

Dla przykładu, dyskusja może się odbywać na temat tego, czy wyższym priorytetem jest naprawa kanalizacji, która regularnie ulega awariom, co ma śmiertelne konsekwencje w slumsach i ubogich dzielnicach, czy płacić urzędnikom państwowym, którzy czasem nie otrzymują pensji przez 4, 5 lub nawet 8 miesięcy? Czy należy zamknąć przychodnię, przez co pozbawi się tysięcy rodzin pracujących minimalnego dostępu do służby zdrowia, aby móc zbudować dopływ bieżącej wody? Czy należy dokonać odwrotnego wyboru?
Zaangażowanie różnych organizacji – a zwłaszcza związków zawodowych – do podejmowania tak upadlających wyborów powoduje, że te organizacje przestają bronić interesów własnych członków. Zamiast tego, stają się przekaźnikami polityki dyktowanej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

“Najlepsza Aternatywa” Banku Światowego

Nic więc dziwnego, że Bank Światowy przetłumaczył, opublikował i rozprowadzał propagandowy podręcznik napisany przez byłego burmistrza Porto Alegre z ramienia Partii Pracowników, Tarso Genro i Urbitarana de Souza pod tytułem: “Budżet partycypacyjny: doświadczenie Porto Alegre”.
Z tego podręcznika Banku Światowego możemy np. się dowiedzieć, że w roku 2000, 140 miast w całej Brazylii (z czego 73 znajdywało się pod rządami Partii Pracowników, a 67 pod rządami centroprawicy) zaimplementowało „budżet partycypacyjny”.

Brazylijska prasa głównego nurtu poświęciła dużo uwagi “budżetowi partycypacyjnemu”. O Estado de Sao Paulo opublikowało w marcu 2001 r. wywiad na pierwszej stronie z administratorem Banku Światowego w Brazylii, Victorem Vergarą. W artykule podkreślono użyteczność „budżetu partycypacyjnego” w celu realizacji programu restrukturyzacji (SAP) prowadzonego przez Bank Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
W odpowiedzi na pytanie dziennikarza o to, jak Bank Światowy ocenia “budżet partycypacyjny”, Vergara odpowiedział: “To jedno z najbardziej pozytywnych i innowacyjnych doświadczeń w całej Ameryce Łacińskiej. To nowoczesna metoda zarządzania, która zwróciła uwagę wielu na tym kontynencie. Bank Światowy przetłumaczył na język Hiszpański książkę byłego burmistrza Porto Alegre Tarso Genro na ten temat. Rozprowadziliśmy już 2,5 tys. egzemplarzy książki w dziewięciu krajach Ameryki Łacińskiej.”

Na pytanie, dlaczego Bank Światowy patrzy na ten model w tak pozytywny sposób, Vergara odpowiedział: “to nowoczesna forma zarządzania, która zmienia demokrację przedstawicielską w demokrację uczestniczącą, w podejmowanie decyzji za pomocą konsensusu.”
Następnie, dziennikarz zapytał, czy ten model może być wprowadzany tylko przez “lewicowe” rządy. Vergara na to: „Wcale nie. Budżet partycypacyjny nie ma żadnych podstaw ideologicznych. To po prostu metoda podejmowania decyzji. Nikt nie twierdzi, że to model idealny, ale wydaje się, że nie ma lepszej alternatywy.”

Metoda “zapobiegania wybuchom społecznym”

Ta “metoda podejmowania decyzji” jest w istocie w pełni zgodna z polityką Banku Światowego. Od wielu lat, przewodniczący Banku Światowego James Wolfensohn ostrzegał, że w rezultacie wprowadzania reform i restrukturyzacji zalecanej przez Bank Światowy i MFW, „liczba konfliktów społecznych i wybuchów niezadowolenia nasila się, środowisko ulega dewastacji, a różnice pomiędzy biednymi, a bogatymi powiększają się” (cytat z przemówienia na zebraniu Rady Banku Światowego w Waszyngtonie we wrześniu 1999 r.).

Wolfensohn wielokrotnie doradzał, by zacząć współdziałać ze związkami zawodowymi i ruchami protestu społecznego, aby zapobiec takim wybuchom społecznym. Na spotkaniu z organizacjami pozarządowymi w Pradze we wrześniu 2000 r. Wolfensohn powiedział:

“Staramy się pośrednio zasugerować rządom poszczególnych krajów, że nie można narzucić planu rozwoju społecznościom i grupom ludzi, że należy przeprowadzić konsultacje i doprowadzić do tego by stali się oni właścicielami tego procesu. Nie powinniśmy tworzyć planów w Waszyngtonie, czy La Paz, ale powinniśmy zaprosić do udziału ludzi.”

Przewodniczący Banku Światowego powiedział jasno, że rola przeznaczona dla organizacji pozarządowych i ogólnie dla “społeczeństwa obywatelskiego” polega na “oddaniu głosu ludziom tak, aby mogli aktywnie uczestniczyć w określaniu, planowaniu i wykonywaniu projektów Banku Światowego i udzielanych pożyczek.”

W Światowym Raporcie Banku Światowego o Stanie Rozwoju na Świecie na lata 2000/2001 tak podsumowano strategię “Ataku na Biedę”: “Można ograniczać negatywne skutki społecznej fragmentacji dzięki tworzeniu formalnych i nieformalnych forów i kanalizowaniu energii poszczególnych grup w procesy polityczne, tak aby ta energia nie koncentrowała się na otwartym konflikcie”.

Budżet partycypacyjny odrzucony w wyborach

Starając się zdyskontować swój wizerunek jako burmistrza Porto Alegre, Tarso Genro kandydował w wyborach na gubernatora w regionie Rio Grande do Sul w październiku 2003.

Wyniki wyborów nie pasowały do wyników osiąganych przez Partię Pracowników w całej Brazylii. Wszędzie oprócz Rio Grande do Sul elektorat PP zwiększył się w porównaniu z poprzednimi latami. Ana, działaczka organizacji dzielnicowych w Porto Alegre i członkini PP wytłumaczyła w wywiadzie dla gazety O Trabalho dlaczego, jej zdaniem, doszło do fiaska kandydata PP na gubernatora:

“W całym regionie, Tarso Genro otrzymał 11% mniej głosów, niż jego oponent, Oliwio Dutra w wyborach w 1998 r. Jeśli weźmiemy pod uwagę samo Porto Alegre, jego wynik był o 16% niższy niż Dutry. Stało się to jednocześnie z wielkimi sukcesami wyborczymi PP w wielu miastach w całej Brazylii. W wyniku tego, Partia Pracowników prawdopodobnie straci stanowisko gubernatora. [Późniejsze wydarzenia potwierdziły przypuszczenia Any].”

Dziennikarz zapytał Anę, czy wdrażanie polityki „budżetu partycypacyjnego” miało coś wspólnego z utratą głosów. Ana odpowiedziała:

„Nie mam co do tego żadnych wątpliwości. Wystarczy zobaczyć, co się stało z Ubiratanem de Souzą, urzędnikiem odpowiedzialnym za sprawy budżetu w Porto Allegre i współautorem książki Banku Światowego o modelu Porto Alegre. De Souza starał się o mandat poselski pod hasłem „jestem kandydatem budżetu partycypacyjnego”. Gdziekolwiek się nie pojawił, w TV, radiu, na wiecach – nie mógł się powstrzymać od wysławiania swojego wkładu jako nadzorcy procesu nazywanego „budżetem partycypacyjnym”.
W październikowych wyborach De Souza otrzymał tylko 8 tys. głosów w całym regionie Rio Grande do Sul, a potrzebował przynajmniej 25 tys. aby zakwalifikować się do drugiej tury.”
Zapytana o to, czy na pewno porażka wyborcza była konsekwencją polityki „budżetu partycypacyjnego”, Ana odpowiedziała:

“Słuchaj, ludzie nie są głupi. Na początku wierzyliśmy w to, co mówili – że wreszcie będziemy mieli prawo głosu w określaniu priorytetów budżetowych. Byliśmy cierpliwi, zdając sobie sprawę, że nie wszystko może się zmienić z dnia na dzień. Ale stopniowo zaczęliśmy dostrzegać, że priorytety, które poddawaliśmy do rozważania i implementacji nadzorcom procesu „partycypacyjnego” nigdy nie były rozważane i wdrażane. Zawsze mówiono nam, że inni są w jeszcze gorszej sytuacji niż my i że nasze problemy „nie są priorytetami”. Powoli, zaczęliśmy sobie zdawać sprawę, z tego co działo się naprawdę. Zrozumieliśmy, że władze miejskie Partii Pracowników działające pod szyldem „partycypacyjnego” procesu sumiennie spłacały długi zagranicznym inwestorom – którzy nota bene nie zainwestowali nawet centa, by pomóc Brazylijczykom. Dlaczego bogaci i super-bogaci, którzy dorabiają się fortun spekulując naszymi zasobami mają otrzymywać spłaty, podczas gdy nam wiedzie się tak źle? Powiedziano nam, że kwestia długu nie może być poddana dyskusji. Jakw takiej sytuacji mówić o demokracji? Dowiedzieliśmy się, że władze PP dokładnie stosowały się do prawa Camata, które – zgodnie z wytycznymi MFW – wymaga, by płace pracowników sfery budżetowej nie przekraczały 60% budżetu. W Porto Allegre udało się „przebić” normy MFW obniżając tą sumę do 48% budżetu. To oznaczało masowe zwolnienia pracowników sfery budżetowej, a co za tym idzie masowe strajki nauczycieli i innych pracowników przeciwko twórcom systemu „budżetu partycypacyjnego”. Jednakże najważniejsze jest to, że zrozumieliśmy, że nasze najbardziej podstawowe potrzeby nie były zaspokajane i że w rzeczywistości sytuacja ulegała ciągłemu pogorszeniu. Ludzie zrozumieli, że „budżet partycypacyjny” był zwykłym oszustwem i nie chcieli mieć z tym nic więcej do czynienia.”

Ana opowiedziała też szczegółowo, jak okłamano organizację dzielnicową, której jest członkiem i o tym, jak pozamykano przychodnie w całej dzielnicy.

Brazylijczycy dali jasno do zrozumienia, że chcą prawdziwych zmian, a nie więcej zaciskania pasa przez „odpowiedzialną politykę fiskalną”. Dali też do zrozumienia, że nie dadzą się już tak łatwo nabrać na „kreatywną” i „innowacyjną” politykę społeczną opartą na „Paktach Społecznych” i „budżetach partycypacyjnych”. Zamiast tego, chcą, żeby rząd zerwał z MFW właśnie po to, by finansować programy społeczne, które są potrzebne, by Brazylia znów stanęła na nogi – wolna od dyktatu międzynarodowych korporacji i międzynarodowych instytucji globalnego kapitalizmu.

Joao Penha, luty 2003 r. tekst opublikowany w internetowym piśmie ZNET.